年度報告 | 中國環(huán)聯(lián): 2017年度生活垃圾分類發(fā)展報告之垃圾分類定量收費模式探索

為推動我國垃圾分類實施，國家陸續(xù)出臺了不少相關(guān)政策。早在1995年發(fā)布、2016年修訂的《中華人民共和國固體廢棄物污染環(huán)境防治法》中，第37條就已經(jīng)規(guī)定：“城市生活垃圾應(yīng)當逐步做到分類收集、貯存、運輸及處置”；

2000年發(fā)布的《中國21世紀人口、環(huán)境與發(fā)展白皮書》中，第19章“固體廢棄物的無害化管理”規(guī)定：“沿海開放城市和旅游風(fēng)景城市近期內(nèi)做到生活垃圾的分類收集和無害化處理，其它城市逐漸實行”；

2011年“十二五”期間的《關(guān)于進一步加強城市生活垃圾處理工作的意見》要求切實控制城市生活垃圾產(chǎn)生，全面提高城市生活垃圾處理能力和水平，強化監(jiān)督管理，加大政策支持力度。按照“誰生產(chǎn)、誰付費”的原則，推行城市生活垃圾處理收費制度。

隨著時間推移，在“十二五”收官，“十三五”開始之際，國家出臺了越來越多的垃圾分類相關(guān)政策，進一步推動生活垃圾分類制度實施。

2015年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》發(fā)布，《意見》要求提高全社會資源產(chǎn)出率，構(gòu)建覆蓋全社會的資源循環(huán)利用體系。完善再生資源回收體系，實行垃圾分類回收，推進產(chǎn)業(yè)循環(huán)式組合，促進生產(chǎn)和生活系統(tǒng)的循環(huán)鏈接。

2015年9月，《生態(tài)文明體制改革總體方案》發(fā)布，《方案》從制度體系構(gòu)建角度出發(fā)，提出要建立和實行資源產(chǎn)出率統(tǒng)計體系、生產(chǎn)者責任延伸制度、垃圾強制分類制度、資源再生產(chǎn)品和原料推廣使用制度等制度，從而完善資源循環(huán)利用制度。

2016年初，國家及各省市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要陸續(xù)發(fā)布，均針對國家生態(tài)文明建設(shè)意見中提到的構(gòu)建資源循環(huán)利用體系要求，在“十三五”的工作中進行了相應(yīng)部署，“健全再生資源回收利用網(wǎng)絡(luò)，加強生活垃圾分類回收與再生資源回收的銜接”是工作方向。

2016年5月6日，六部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進再生資源回收行業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》，探索兩網(wǎng)協(xié)同發(fā)展新機制，提出了樹立行業(yè)發(fā)展的新理念、推廣“互聯(lián)網(wǎng)+回收”的新模式、探索兩網(wǎng)協(xié)同發(fā)展的新機制、探索提高組織化的新途徑、探索逆向物流建設(shè)的新方式和鼓勵應(yīng)用分揀加工新技術(shù)六方面的任務(wù)要求。

2016年12月21日，國家主席習(xí)近平在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議中強調(diào)，要加快建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類處理的垃圾處理系統(tǒng)；形成以法治為基礎(chǔ)、政府推動、全民參與、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、因地制宜的垃圾分類制度；普遍推行垃圾分類制度，努力提高垃圾分類制度覆蓋范圍。

2016年12月22日，《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推廣金華市農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用經(jīng)驗的通知》發(fā)布，《通知》要求，各�。▍^(qū)、市）住房城鄉(xiāng)建設(shè)或農(nóng)村生活垃圾治理業(yè)務(wù)主管部門要認真學(xué)習(xí)借鑒金華經(jīng)驗，在本地區(qū)選擇3個以上代表性縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村生活垃圾分類和資源化利用示范，并組織編制實施方案，于2017年4月底前上報實施方案。

2016年12月31日，國家發(fā)改委和住建部發(fā)布《“十三五”全國城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃》對生活垃圾分類提出了進一步的要求，主要目標為：到2020 年底，直轄市、計劃單列市和省會城市生活垃圾得到有效分類；“生活垃圾回收利用率達到35%以上，城市基本建立餐廚垃圾回收和再生利用體系�！�

2017年3月18日，為切實推動生活垃圾分類，提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量和生態(tài)文明建設(shè)水平，國家發(fā)展改革委、住建部頒布《生活垃圾分類制度實施方案》，要求在中國46個城市先行實施生活垃圾強制分類，并提出了“到2020年底，基本建立垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和標準體系，形成可復(fù)制、可推廣的生活垃圾分類模式，在實施生活垃圾強制分類的城市，生活垃圾回收利用率達到35%以上�！钡闹饕�目標

同時相關(guān)部門正在制定46個重點城市的生活垃圾強制分類指導(dǎo)意見，并將于今年發(fā)布。這46個城市為：一是直轄市、省會城市和計劃單列市；二是住房城鄉(xiāng)建設(shè)部等部門確定的第一批生活垃圾分類示范城市，包括：河北省邯鄲市、江蘇省蘇州市、安徽省銅陵市、江西省宜春市、山東省泰安市、湖北省宜昌市、四川省廣元市、四川省德陽市、西藏自治區(qū)日喀則市、陜西省咸陽市；三是鼓勵各�。▍^(qū)）結(jié)合實際，選擇本地區(qū)具備條件的城市實施生活垃圾強制分類，國家生態(tài)文明試驗區(qū)、各地新城新區(qū)應(yīng)率先實施生活垃圾強制分類。

2017年4月21日，發(fā)改委等十四部委聯(lián)合發(fā)布了《循環(huán)發(fā)展引領(lǐng)行動》，，實現(xiàn)生活垃圾分類和再生資源回收有效銜接提出了具體的工作計劃，如加強城市低值廢棄物資源化利用，創(chuàng)新服務(wù)機制和模式；健全法規(guī)體系，研究出臺強制回收的產(chǎn)品和包裝物名錄及管理辦法、建筑垃圾回收與資源化利用管理辦法；理順價格稅費政策，探索垃圾計量收費等。

2017年5月，國家發(fā)展改革委辦公廳、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部辦公廳發(fā)布《關(guān)于征求<2017年推進生活垃圾分類制度工作要點（征求意見稿）>意見的函》，擬定了15項工作要點，包括督促46個城市于2017年底制定出臺生活垃圾強制分類辦法，研究制定生活垃圾強制分類工作年度考核辦法，建立信息報送和信息交流機制，督促指導(dǎo)黨政軍機關(guān)、學(xué)校、醫(yī)院率先推進生活垃圾分類，加強家庭源有害垃圾管理，完善再生資源回收網(wǎng)絡(luò)布局布點，啟動生活垃圾強制分類立法調(diào)研等。

2017年6月12日，國管局、住建部等五部委發(fā)布《關(guān)于推進黨政機關(guān)等公共機構(gòu)生活垃圾分類工作的通知》，提出2017年底前，中央和國家機關(guān)及�。▍^(qū)、市）直機關(guān)率先實現(xiàn)生活垃圾強制分類；2020年底前，生活垃圾分類示范城市的城區(qū)范圍內(nèi)公共機構(gòu)實現(xiàn)生活垃圾強制分類；其他公共機構(gòu)要因地制宜做好生活垃圾分類工作。

2017年10月29日，發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于推進資源循環(huán)利用基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》，提出到2020年，在全國范圍內(nèi)布局建設(shè)50個左右資源循環(huán)利用基地，基地服務(wù)區(qū)域的廢棄物資源化利用率提高30%以上，探索形成一批與城市綠色發(fā)展相適應(yīng)的廢棄物處理模式，切實為城市綠色循環(huán)發(fā)展提供保障。

表1 生活垃圾分類相關(guān)國家政策

我國從90年代開始實行垃圾處理收費，1991年開始提出要對垃圾處置實行服務(wù)收費，1993年規(guī)定生活垃圾管理費用要逐步擴展至居民，2002年國家發(fā)展計劃委員會、財政部、建設(shè)部、國家環(huán)�？偩值人牟课�聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產(chǎn)業(yè)化的通知》，明確指出要實行城市生活垃圾收費、促進垃圾產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。

自此，我國各城市相繼開始收取垃圾處理費，據(jù)不完全統(tǒng)計，我國660個建制市中，有近50%的城市在一定程度上實行了城市生活垃圾處理收費制度。各省、直轄市根據(jù)自身的具體情況和實際需要，陸續(xù)頒布了一些與垃圾收費相關(guān)的地方性法規(guī)，進行了很多探索。如《海南省城鎮(zhèn)生活垃圾處理費征收使用管理辦法》、《上海市單位生活垃圾處理費征收管理暫行辦法》、《廣東省城市生活垃圾處理收費管理辦法》等。但我國目前還沒有一部統(tǒng)一規(guī)定垃圾處理收費的法律法規(guī)，收費制度仍處于起步階段,還存在種種不完善之處。

生活垃圾收費標準主要分為定額收費和定量收費兩種。

定額收費：以住戶（或個人）為收費單位，按統(tǒng)一的費率每年或每月征收垃圾處理費用，是最簡便最普遍的一種垃圾收費方式。定量收費是指以每戶（每人）產(chǎn)生垃圾數(shù)量的多少征收垃圾處理費用，依據(jù)處理單位（重量、體積或兩者兼顧）生活垃圾所需的費用作為收費標準的收費方法。

目前，我國生活垃圾處理的收費方式主要采取定額收費，以戶為征收單位，按固定統(tǒng)一的費率每年或每月收取垃圾處理費用。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計分析，我國開始征收或已經(jīng)實行了生活垃圾處理收費政策的城市中，99%采用的是定額收費制度。如北京市生活垃圾定額收費標準為本市居民每戶每月 3 元，持暫住證的外地來京人員,每人每月 2 元；江蘇省生活垃圾定額收費標準為居民家庭每戶每月 4~6元，行政機關(guān)及一般企事業(yè)單位每人每月 2~4 元，農(nóng)貿(mào)市場、食品加工、超市每噸20~30 元；遼寧省以各個城市規(guī)定的定額收費為特色,丹東市較早每戶每月2元，撫順市每戶每月4元，鐵嶺市每戶每月3元。

定額收費模式雖然被大部分城市采用，但在推廣過程中暴露出了一系列問題：

1）這種方式雖然提供了一定的資金保障，但由于居民的垃圾排放量與其經(jīng)濟利益沒有直接的關(guān)系，缺乏足夠的經(jīng)濟激勵進行垃圾減排，從而無法提高家庭垃圾減量化和回收利用的積極性。

2）從源頭方面，定額收費模式難以激勵廠商生產(chǎn)廢棄后處理回收成本更低的產(chǎn)品。

3）我國東、中、西各區(qū)域城市經(jīng)濟和居民消費水平懸殊，但對于生活垃圾收費標準并未根據(jù)城市自身的條件設(shè)計，收費機制很不科學(xué)。

垃圾定量收費：根據(jù)每個居民或每戶家庭實際產(chǎn)生的垃圾量來收取。根據(jù)對垃圾產(chǎn)生量的計量方式的不同，又可將其分為按袋收費、按桶收費和按重收費等。垃圾按量收費在發(fā)達國家中運用較多，在中國較少。

目前有上海對市內(nèi)單位生活垃圾處理收費采用計量收費制，以桶為計量單位，每桶容量240升；各單位每年核定一次生活垃圾處理量基數(shù)，一般生活垃圾基數(shù)內(nèi)每桶40元，基數(shù)外加價收費，為80元/桶；餐廚垃圾基數(shù)內(nèi)60元/桶，基數(shù)外120元/桶；高級場所生活垃圾基數(shù)內(nèi)80元/桶，基數(shù)外160元/桶。

國內(nèi)目前有部分城市如深圳、烏魯木齊、惠州、中山等采用按用水量收費，根據(jù)居民的用水量乘以“水消費系數(shù)”確定垃圾處理費，水消費系數(shù)可以通過調(diào)查研究與統(tǒng)計分析，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和垃圾處理成本，確定不同垃圾產(chǎn)生源（即不同水消費群體）的垃圾排放量與其水消費量之間的折算系數(shù)。如中山市采取居民用水消費系數(shù)3.49千克/噸水，按167元/噸的垃圾處理成本計，垃圾處理費繳費標準為0.31元/噸水，并依次測算商業(yè)0.47元/噸水，工業(yè)0.4元/噸水，機關(guān)團體0.17元/噸水，印染業(yè)0.08元/噸水等。

這種定量收費的方式取得了較好的收繳效果：2006年中山市垃圾處理費實際收繳率達97%，而收費成本僅1%，解決了垃圾收費過程中的“收繳率低”和“收費成本高”的問題。但是這種將垃圾費攤?cè)胨�費的方式，表面上雖然體現(xiàn)了按量收費的原則，但由于居民的用水量和垃圾排放量相關(guān)性較低，導(dǎo)致其垃圾排放數(shù)量與支付的垃圾收運費用關(guān)系不大，沒有體現(xiàn)垃圾排放者按量付費的原則，無法實現(xiàn)對垃圾減量的激勵，也存在收費機制改革的空間和必要性。

目前，國際通行的垃圾處理費用收取方式可歸納為稅收方式、直接收費、附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)及購買垃圾袋或標簽等四種方式。稅收方式是將收取垃圾費的行為依附于一定的稅收中，可分為附征于財產(chǎn)稅、營業(yè)稅、人口稅等方式；直接收費方式可依垃圾重量或體積來征收垃圾費；附征于公用事業(yè)收費系統(tǒng)將垃圾處理費附征于電話、電力、煤氣、自來水或有線電視網(wǎng)中。

我國征收垃圾處理費用的主要方式是環(huán)衛(wèi)部門直接上門征收、委托居委會和物業(yè)公司或委托供水供電等部門代為收繳。另外也有些較發(fā)達地區(qū)或配套設(shè)施完善的社區(qū)將垃圾處理費附征于水、電、煤氣等公共事業(yè)性收費。但從收繳情況看，環(huán)衛(wèi)部門上門征收的收繳率很低，絕大部分城市的收繳低于五成，烏魯木齊的收繳情況不足三成，北京市的收繳率未超過五成，廣州收繳率較高，但也未超過70%。加上垃圾處理費用標準較低，即使按現(xiàn)行的征收標準足額征收，所收繳的垃圾處理費也僅能補償垃圾處理運營成本的40% 左右，價費機制改革迫在眉睫。